Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de las reformas económicas en América Latina y el Caribe

Abstract

Prologo El impacto, de las reformas economicas emprendidas por los paises de America Latina y el Caribe en las ultimas dos decadas se encuentra en el centro del debate sobre las politicas economicas de la region a medida que entramos a una nueva decada. La apertura del comercio, la liberalizacion financiera y la privatizacion han cambiado radicalmente las reglas del juego de acuerdo con las cuales operan empresas y trabajadores. Los cambios en las politicas macroeconomicas, que acompanaron o precedieron a las reformas, reforzaron algunos objetivos de las mismas, sobre todo el aumento de las exportaciones, pero a veces tuvieron efectos en la direccion opuesta. Nuevas estructuras de mercado y cambios en el desempeno microeconomico fueron el resultado de esa combinacion de factores. La evaluacion de los efectos de las reformas en el crecimiento economico, el empleo y la distribucion del ingreso va mucho mas alla de los intereses de los economistas academicos. Los gobiernos, los partidos politicos y los actores sociales demandan evaluaciones mas a fondo de los resultados, con el fin de formular o proponer politicas que complementen las reformas o corrijan sus efectos no deseados. La Comision Economica para America Latina y el Caribe (CEPAL) participa activamente en este proceso. El presente libro representa el esfuerzo mas amplio e importante emprendido por la CEPAL para estudiar el impacto de las reformas. Si bien en los ultimos anos hemos publicado varias obras en que se aborda este problema, su ambito fue mucho mas limitado, pues se centro en variables macroeconomicas especificas, como el crecimiento o el empleo, o en sectores productivos especificos. Esta nueva iniciativa constituye un intento importante por integrar metodos analiticos y conocimientos que han sido desarrollados en divisiones, sedes subregionales y oficinas de la CEPAL en los diversos paises. La evaluacion del impacto de las reformas ha sido una tarea dificil. Los datos son deficientes, especialmente con respecto a las economias pequenas. Incluso en el caso de las economias mas grandes, rara vez se cuenta con informacion desagregada. Fue necesario realizar un proyecto de investigacion de tres anos para producir y analizar nuevos datos con respecto a nueve paises de America Latina y el Caribe. En el proyecto se estudiaron todos los paises grandes y la mayoria de los paises medianos de la region, y se incluyo tambien a paises pequenos de todas las subregiones (America Central, el Caribe y America del Sur). Creemos que el analisis resultante hara importantes aportaciones al debate de las politicas. Los autores demuestran que las reformas tuvieron un efecto sorprendentemente pequeno en el crecimiento, el empleo y la equidad a nivel agregado. Aunque hay senales claras de recuperacion con respecto a la decada de 1980, los cambios en las politicas economicas no han estimulado el desempeno en la forma en que sus defensores habian predecido. Si bien la mayoria de los paises ha logrado bajar las tasas de inflacion, las reformas pueden haber empeorado los problemas en otras areas, especialmente en el empleo. A nivel de los paises, se constato una considerable heterogeneidad. Un grupo de paises con condiciones iniciales especialmente dificiles se convirtieron en resueltos reformadores, en tanto que otros con un mejor historial fueron mas cautelosos en lo concerniente a emprender cambios profundos. El hecho de que, en promedio, en el primer grupo el producto bruto interno haya experimentado un crecimiento mas rapido en la decada de 1990 se debe en gran medida a un proceso de puesta al dia (catching up), una vez que se corrigieron los desequilibrios macroeconomicos. A diferencia de la mayoria de los estudios disponibles, el que aqui resenamos no se detuvo en el nivel agregado o en el de los paises. De hecho, una de las contribuciones mas importantes del libro es el analisis sectorial y microeconomico, niveles en los cuales las reformas tuvieron sus impactos mas considerables. La liberalizacion comercial y la privatizacion fueron decisivas en cuanto a fomentar la reestructuracion de los mercados, lo que se tradujo en el ingreso de nuevos actores y en nuevas inversiones, especialmente de origen extranjero. Una competencia mas fuerte de las importaciones y de nuevos actores en el mercado interno dio origen a una modernizacion generalizada, sobre todo en sectores que experimentaban un rapido cambio tecnologico, como las telecomunicaciones. En otras actividades, como la agricultura o las manufacturas, las reformas impulsaron la especializacion y aumentaron por consiguiente la eficiencia, pero tambien propiciaron una mayor heterogeneidad o incluso una polarizacion entre los productores modernos y los tradicionales. Las grandes companias, especialmente las subsidiarias de las empresas transnacionales, se pusieron a la cabeza en lo que se refiere a las inversiones y a la incorporacion de nuevas tecnologias. Las empresas pequenas tuvieron un desempeno muy heterogeneo, pero siguieron produciendo principalmente para los mercados internos. En consecuencia, tuvieron un mejor rendimiento cuando las condiciones macroeconomicas fueron favorables. La economia internacional ha cumplido un papel importante pero contradictorio en el proceso de reformas. El renovado acceso a los mercados financieros internacionales permitio a los paises de la region salir de la restriccion cambiaria a que se habian enfrentado durante la decada de 1980. Al mismo tiempo, los nuevos flujos demostraron ser extremadamente inestables y causaron apreciables danos cuando cambiaron de direccion en los bienios 1994-1995 y 1998-1999. Las economias de America Latina y el Caribe siguen siendo vulnerables a las tendencias de los flujos financieros puesto que las exportaciones no han aumentado tan rapidamente como las importaciones, lo que ha ocasionado un deficit comercial creciente que es necesario financiar. En el libro se concluye que las reformas tuvieron efectos favorables en varios aspectos, pero no fueron suficientes para promover un crecimiento economico dinamico y estable en la region. Los problemas de desempleo y desigualdad no se revolveran a menos que las reformas se complementen con politicas orientadas a incentivar la competitividad, la creacion de empleos y una mejor distribucion del ingreso. El capitulo final del libro presenta un conjunto de propuestas de politicas que estan bien integradas en los esfuerzos que actualmente realiza la CEPAL con vistas a elaborar una estrategia de politicas de gran alcance en materia de crecimiento, equidad y ciudadania. La CEPAL no podria haber desarrollado un proyecto de esta magnitud sin la cooperacion de una extensa red de investigadores en cada uno de los nueve paises, que llevaron a cabo actividades de investigacion de campo, produccion de nuevos datos y analisis de paises. La creacion de esta red es otro derivado positivo del proyecto del que nace este libro. La coordinacion de una gran cantidad de consultores se llevo a cabo organizando el proyecto en dos niveles. Bajo la conduccion general de la directora del proyecto, la doctora Barbara Stallings, cuatro coordinadores de modulos y nueve coordinadores de paises supervisaron el trabajo de los consultores y acometieron una parte importante del analisis incluido en el presente libro. Otros cuatro libros, que comprenden el analisis y los resultados que se originaron de los modulos sobre inversiones, progreso tecnologico, empleo, y distribucion del ingreso, se publicaran en espanol e ingles durante los meses venideros. Ademas, se publicaran libros en los nueve paises para presentar el analisis de cada uno de los procesos nacionales de reforma. Los documentos de trabajo, que aportaron gran parte de la materia prima para el proyecto, pueden consultarse en el sitio web de la CEPAL (www.cepal.cl). El financiamiento externo provino de diversos donantes internacionales. En primer lugar, quisieramos reconocer el papel fundamental que desempeno el Ministerio de Cooperacion para el Desarrollo de los Paises Bajos, que hizo la aportacion basica para el proyecto. El Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canada (CIID) tambien aporto una parte considerable del financiamiento que nos permitio ampliar el alcance del proyecto de manera importante. Esas dos fuentes de financiamiento estuvieron complementadas con fondos de la Fundacion Ford y de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI). Agradecemos profundamente a todos los donantes, sin cuyo apoyo no se habria podido emprender el proyecto. Jose Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo, Comision Economica para America Latina y el Caribe, agosto de 2000.

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