A la recherche de la valeur perdue : construire les processus créateurs de valeur dans le secteur public

Abstract

La performance d'une organisation est le jugement porté par "la société" (clients, usagers, riverains) sur le rapport entre valeur produite (besoins satisfaits) et coûts encourus (ressources consommées). Piloter la performance d'une organisation suppose donc de résoudre deux problèmes : définir les besoins auxquels elle doit répondre (le contenu de la valeur), déployer le couple "valeur-coût" à l'intérieur de l'organisation, dans ses divers rouages. Les deux questions sont liées. La définition du besoin social servi par l'organisation influence la problématique du déploiement du couple valeur-coût à l'intérieur de l'entreprise, notamment par deux caractéristiques fondamentales : son degré de stabilité et son degré de complexité et de personnalisation. Cet article émet l'hypothèse selon laquelle les modes de pilotage traditionnels de la performance publique en France étaient fondés sur des hypothèses de stabilité et de simplicité (degré élevé de standardisation) du besoin social. Dans le cas du secteur public, la définition du besoin ne ressort pas seulement du marché, mais reflète une volonté générale, interprétée et explicitée par la puissance publique. En France, c'est l'Etat qui définit traditionnellement les besoins et donc le contenu de la valeur. Il prévoit les évolutions de la demande et planifie l'adaptation correspondante de la production, pour laquelle il fournit des moyens financiers. Le caractère standardisé du service favorise la centralisation hiérarchique de la connaissance et de l'apprentissage. La stabilité dans la définition du service permet de supposer que l'expérience importante accumulée a permis depuis longtemps d'optimiser et de stabiliser les processus de travail. Le pilotage devient alors un contrôle de conformité par rapport à une norme optimale. La performance prend deux visages : centralement, et à intervalles très espacés, la performance technique dans la redéfinition de nouvelles normes de service ; dans l'épaisseur de l'organisation et au fil du temps, la performance s'identifie à la discipline dans l'exécution des consignes. La régulation se fait essentiellement par la ressource, a priori, à travers l'assignation de moyens budgétaires. La stabilité du produit et du process permet de stabiliser la division du travail et la définition des métiers. Ce cadre encourage une culture de territoire, de normes et de conformité, de métiers plus ou moins corporatistes. Désormais, la demande sociale servie par le secteur public est, tout à la fois, fortement différenciée (personnalisation) et rapidement évolutive. Il faut donc construire de nouveaux modes de pilotage. Mais cela n'est possible que si l'on dispose d'une définition claire des besoins auxquels on cherche à répondre, c'est-à-dire d'une définition claire des fonctions du secteur public. Or celle-ci ne peut qu'être évolutive : il faut donc procéder à une "réingénierie continue" des services à rendre. Cela suppose des mécanismes de définition de "la valeur publique" plus complexes qu'un Etat normalisateur et fmanceur, articulant des pôles multiples organisateurs de la demande sociale. A l'intérieur de l'entreprise, les métiers doivent se décloisonner et se mettre à l'écoute permanente du client. On passe d'un pilotage fondé sur le binôme "pouvoir hiérarchique - dotation en ressources" à un pilotage fondé sur le binôme "compétence - pilotage de chaînes de valeur et de processus d'action". Rien de très original à cela : avec l'annulation des deux hypothèses de standardisation et de stabilité, disparaît d'une certaine manière la spécificité de la performance publique, dans son acception traditionnelle. Soit elle se dissout dans les notions de marché et de client, cohérentes avec une logique de privatisation généralisée. Soit elle se retranche dans les notions de "service public universel, corporatisme social (protection des statuts)", ce qui la condamne à terme à l'identification fatale "performance publique = contre-performance". Soit elle trouve des voies nouvelles en redéfinissant d'abord les sources et les contenus de la valeur, au carrefour d'expressions sociales multiples et changeantes.

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