Conflict en consensus in beleidsnetwerken: teveel of te weinig?

Abstract

Een belangrijk kritiekpunt op de theorievorming over beleidsnetwerken en netwerkmanagement is het gebrek aan aandacht voor macht en conflict (Barns, 1997; Propper, 1996) Inderdaad is de eerste indruk die zich bij het doornemen van de netwerkliteratuur opdringt die van sturing in netwerksituaties als een politiek neutrale management activiteit (bijvoorbeeld. O’Toole, 1988; Agranoff, 1990, 2001; Mandell, 1990, 2001; Glasbergen, 1995; Kickert et al, 1997). Sleutelbegrippen zijn interdependentie en coordinatie. Bij complexe vraagstukken op het terrein van besluitvorming, uitvoering en publieke dienstverlening zijn uiteenlopende publieke en private partijen betrokken die door hun wederzijdse afhankelijkheid gedwongen zijn tot samenwerking. Pogingen deze samenwerking te bevorderen staan in het teken van probleemoplossing: het bijeen zoeken en in elkaar passen van puzzelstukjes, zodat een package deal ontstaat die voor alle betrokkenen en de samenleving als geheel een verbetering betekent (Scharpf, 1978; Dery, 1984). Begrippen als conflict en macht komen er in deze literatuur nogal bekaaid van af. Dit in tegenstelling tot het concept consensus. Netwerkmanagement lijkt vooral om consensusvorming te gaan, gericht op het vergaren van hulpbronnen en steun voor de aanpak van maatschappelijke vraagstukken en de levering van publieke diensten. Consensus is blijkbaar een onmisbare bouwsteen voor de vorming van beleid; een randvoorwaarde die moet worden vervuld. Soms lijkt het er zelfs op dat je moeilijk te veel consensus kunt hebben. De nadruk op consensusvorming heeft de beleidsnetwerkbenadering het mikpunt gemaakt van kritiek uit zowel wetenschappelijke hoek als de beleidspraktijk. Het nastreven van consensus en de daarmee gepaard gaande voorkeur voor ‘zachtere’ sturingsinstrumenten zoals convenanten en overleg, leidt –volgens de kritiek – tot langdurige interactieprocessen, die veel energie en geld opzuigen, maar uiteindelijk uitmonden in zwakke compromissen, vastlopende besluitvorming of non-implementatie, en die het bestuurders en politici onmogelijk maken hun verantwoordelijkheden waar te maken. In plaats van netwerkprocessen is er behoefte aan daadkracht, leiderschap en ‘ontwebbing’. (Tatenhove en Leroy, 1995; Peper, 1995; zie ook: Koppenjan, 2001; Weggeman, 2003). Het streven naar consensus wordt dus niet door iedereen in alle omstandigheden omarmt. Deze kritiek op de beleidsnetwerkbenadering als normatief model loopt deels parallel met de typering van beleidsnetwerken in de wat oudere literatuur over beleidsnetwerken (Ripley and Franklin, 1987; Jordan 1990; Marin and Mayntz, 1991, Marsh and Rhodes, 1992). In deze literatuur worden beleidsnetwerken afgeschilderd als gesloten bolwerken met een overdosis consensus, gericht op het veiligstellen van de belangen van partijen die er deel van uit maken, terwijl de belangen van degenen die niet vertegenwoordigd zijn worden verwaarloost of zelfs geschaad. In deze benadering is consensus eerder een probleem dan een oplossing. Dit artikel beoogt het bestaan van twee zo contraire beelden over de rol van consensus en conflict in beleidsnetwerken te verklaren en na te gaan wat die verklaring betekent voor de inhoud van pogingen netwerken en interactieprocessen binnen netwerken te managen. Is centrale sturingsopgave het bevorderen van consensus of juist de bestrijding ervan?

Cite this work

No public copy is stored for this record, so only the metadata is cited.

Stored only when both papers are in the corpus — 2 citations exist upstream.

Papers that cite the same references — the relational fallback while embeddings are still backfilling.