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연구의 목적 및 필요성 최근 들어, 혁신클러스터 이론은 과학기술정책 뿐만 아니라, 경영, 경제, 지리 등 여러 학문 분야에서 주목을 받고 있다. 국가경쟁력을 결정하는 중요 요소로서 혁신 클러스터가 인정을 받기 시작하였으며, ‘클러스터’란 용어는 하나의 유행처럼 ‘혁신 클러스터’, ‘지식클러스터’, ‘산업클러스터’ 등 다양한 관점에서 조명되면서 지역 발전 을 위한 중요한 개념으로 자리를 잡아가고 있다. 그러나 특정 산업을 특정 지역에 집적화시키는 것이 유리하다는 산업입지적인 주장과 함께 각 지방자치단체의 경쟁 적인 클러스터 정책과 맞물려 클러스터의 과잉 창출이 우려된다는 지적도 있다. 이런 맥락에서 신흥 혁신클러스터의 성공적 사례로 평가받고 있는 중국의 혁신클러스 터를 분석해보고 우리의 사례와 비교하여 정책적 시사점을 도출하는 것은 의미 있는 일이다. 주요 연구 내용 중국 정부는 1978년 개혁개방과 함께 사회주의 시장경제로의 전환을 목표로 지식과 기술이 집적될 수 있는 거점, 즉 혁신클러스터를 육성하는 정책을 추진하기 시작하였다. 중국의 혁신클러스터는 중앙정부, 지방정부, 대학 등 각 혁신주체들이 각각 다양한 혁신클러스터를 조성하고 있다. 통계에 의하면 전국적으로 12,300여개의 클러스터가 조성되어 있으며, 각 지방정부는 해외직접투자 유치의 유용한 채널로 클러스터 정책을 추진함으로써 과열 현상까지 나타나고 있다. 이에 따라 최근 국가발전개혁위원회는 지방정부 차원의 클러스터 조성을 더 이상 승인하지 않는 등 내부적인정리 단계에 들어서고 있다. 중국의 혁신클러스터는 다양하게 분류가 가능하다. 우선 중앙정부 차원의 국가급 프로그램에 따라 조성된 클러스터를 규모별로 보면 광대역 규모인 5개의 經濟特區(Special Economic Zones), 국가급 중규모인 32개의 經濟技術開發區(Economic and Technology Development Zones), 국가급으로 53개의 高新技術産業開發區(High and New Technology Industrial Development Zones), 단위기관 소규모인 58개의 大學園(University Science Park) 등으로 나눌 수 있다. 기술 분야별로 클러스터가 구성되기도 하는데 기술별 클러스터는 광대역 규모나 중규모 클러스터 내에 위치해 있는 경우가 많다. 예를 들면 시안(西安/Xian) 고신기술산업개발구 내에는 생물의약과학기술단지, 소프트웨어단지, 신소재과학기술단지, 전자정보과학기술단지 등이 있으며 中關村科技園區(Zhongguancun Science Park)의 경우도 中關村生命科學園(Zhongguancun Life Science Park), 航天城(Aerospace City), 中關村軟件園(Zhongguancun Software Park), 上地信息産業基地(Shangdi Information Industrial Base), 北大生物城(Bio-City of Peking University), 中關村北科新材料園(Zhongguancun Beixin Materials Park) 등으로 구성되어 있다. 또한 淸華科技園(Tsinghua University Science Park), 北大科技園(Peking University Science Park)같은 大學園도 중관촌과기원구 내에 위치하고 있다. 중국의 혁신클러스터는 그 성격에 따라 분류할 수도 있다. 첫째 유형은 불균형 전략에 따른 국가차원의 지역 거점형 혁신 클러스터이다. 예를 들어, 80년 이후 확대 실시되어온 연해 지역 중심의 대외개방형 도시들로, 그 형태도 經濟特區, 沿海開放都市(經濟技術開發區 포함), 델타 지역(해안개방구) 등 다양하다. 두 번째는 국가과학기술프로그램 추진에 따른 기술혁신 거점 지역이다. 즉 화거계획(Torch Program)을 전략적으로 추진하기 위해 설정된 高新技術産業開發區가 대표적이다. 세 번째 유형은 국가 전략차원에서 앞의 두 유형을 모두 포함하는 종합형 혁신클러스터로 북경의 중관촌 및 상해포동신구(Pudong Development Zone)를 들 수 있다. 네 번째 유형은 수요자 지향적인 혁신클러스터로 대표적인 형태는 대학의 “科技園”으로 정부의 정책보다는 주로 수요자 측면에서 자발적으로 추진되고 있다. 다섯 번째 유형은 외국정부의 주도로 이뤄지 는 해외이니셔티브형 혁신클러스터로 蘇州工業園區(Suzhou Industrial Park)가 대표적인 경우로 이는 싱가포르와 공동으로 조성되었다. 중국 혁신클러스터의 특징 및 시사점은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 중국이라는 한 국가 내에 다양한 형태의 혁신클러스터가 존재한다. 둘째, 각 형태의 혁신클러스터는 각기 다른 등장 배경과 정책 패러다임을 가지고 있다. 셋째, 혁신클러스터 관련정책들은 때로는 경쟁적으로 때로는 보완적인 관계를 가지고 진행되어 왔다. 넷째, 혁신클러스터 관련 정책은 목표로 하는 대상을 유형화하고 유형에 적합한 클러스터 정책을 추진할 때 그 효과가 더 크다. 다섯째, 혁신클러스터가 성공하기 위해서는 정부의지원이 매우 중요하다. 특히 인위적 클러스터를 조성할 경우, 더욱 필요한 것으로 보인다. 여섯째, 혁신클러스터 형성에 있어서 정부는 환경조성자(Condition Creator),촉진자(Facilitator), 자원공급자(Resource Provider)의 역할을 수행해야 한다. 이런역할의 중요성은 대상 클러스터의 진화 정도에 따라 다르다. 일곱째, 혁신클러스터의발전은 많은 시간을 요하며 지역경제에 대한 긍정적 효과도 장기적인 관점에서 기대해야 한다. 여덟째, 혁신클러스터의 성공은 공공성과 사업성을 가진 효율적인 리더십을필요로 한다. 아홉째, 혁신클러스터는 입지 지역의 초기 조건과 클러스터내 주요 부가가치 활동이 부합될 때 성공적이다. 열 번째, 경쟁력 있는 혁신클러스터는 지역의 경쟁력을 제고하고 지역의 내부성장을 가져온다. 열한 번째, 경쟁력 있는 혁신클러스터의발전에 대학과의 긴밀한 협력과 연구기관과의 심도있는 지식이전이 중요하다. 열두번째, 혁신클러스터의 지원은 지역에서 가장 유망한 프로젝트를 추진하는 것에 기반을 두어야 한다. 열세 번째, 혁신클러스터 발전은 초기의 토착혁신역량(Embedded innovation competence)이 임계치(Critical mass)에 도달하지 못할 경우, 외부로부터의 비토착혁신 역량(Disembedded innovation competence)을 공급받아야 가능하다. 중국의 경우 해외유학인력, 해외직접투자 등과 같은 비토착혁신 역량에 대한 의존도가 높았다. 혁신클러스터 이론을 발전시키고 이를 활용하기 위해서는 국제적으로 클러스터 유형을 비교하는 작업이 필요하다. 한국의 경우, 다양한 명칭의 많은 클러스터들이 과학기술부, 산업자원부, 정보통신부, 중소기업청 등에 의해 추진되고 있는데, 정부 주도형의 경우, 대부분 교육훈련 기능, 연구교류 기능, 연구개발 기능, 창업촉진 기능에 국한되어 있다. 이런 점에서 한국에서 정부가 혁신클러스터를 목적으로 인위적으 로 지원하는 혁신클러스터형 정책을 중국의 정책과 직접적으로 비교하는 것은 무리가 따른다. 다만 산업자원부가 추진하는 테크노파크의 경우, 일부 산업생산 기능까지 포함하고 있어, 중국의 고신기술산업개발구와 대응되는 면이 있다. 하지만 1997년부터 시작된 한국의 테크노파크(6개)는 대부분 이제 하드웨어 구축이 완료되고 있어 1991년부터 시작되어 이미 많은 성과를 내고 있는 중국의 고신기술산업개발구(53 개)와 토착혁신 역량의 양적 비교는 큰 의미가 없는 것으로 판단된다. 한국의 혁신클러스터는 대부분 정부주도형으로 추진되고 있지만 테헤란밸리, 용인밸리 등 기업주도의 자생적인 조성도 일부 있다. 중국 혁신클러스터의 성격별 분류에 대응해 분류해 본다면 첫째, 대외개방도시형으로는 현재 추진 중인 인천경제자유구역이나 제주도 등이 있다. 둘째, 국가과학기술 프로그램형으로는 테크노파크 및 기술보육센터(TIC) 등을 들 수 있다. 셋째, 종합형으로는 대덕밸리, 오창첨단산업단 지 등을 들 수 있다. 넷째, 수요자지향형으로는 민간주도의 테헤란밸리, 용인밸리 등 이 있다. 다섯째, 해외이니셔티브형은 한국에는 아직 없다. 전반적인 정책 틀과 프로그램, 전략 등의 관점에서 양국의 혁신클러스터를 비교해보면 다음과 같다. 첫째, 추진주체 측면에서 볼 때, 한국의 테크노파크는 중앙정부(산업자원부), 지방정부, 민간 공동으로 추진하고 있는 반면, 중국의 고신기술개발구는 범부처적 중앙정부(과학기술부 등 7개 부처)와 지방정부가 추진하는 정부주도형이다. 둘째, 국가적 추진프로그램 측면이다. 한국의 테크노파크는 구체화된 추진프로 그램이 없는 반면, 중국은 ‘火炬計劃’(Torch Program)이라는 종합추진 프로그램이존재한다. 셋째, 추진 목표이다. 한국의 테크노파크는 지역산업계의 기술혁신에 필요한 연구인력, 시설, 장비, 자금, 정보가 집적된 지역기술혁신의 생태계로서 거점단지를 조성하는 사업이다. 즉, 산학연 공동연구개발, 시험생산, 신기술창업, 정보유통,교육훈련 등 지역산업의 기술혁신과 벤처창업을 지원함으로써 지역 내 대학과 산업 계를 연결하는 허리 역할을 수행하고자 하는 것이다. 따라서 추진 전략은 내부의 자원을 중시하는 내발적 기술혁신 전략이다. 중국은 과학기술과 경제의 결합을 통한 지역산업구조 고도화의 실현을 목표로 한다. 혁신주체는 기업이 되는데 토착혁신역량의 한계를 극복하기 위한 외부 혁신 역량 유입에 우선순위를 둔다. 이를 통한 첨단 제품의 해외 수출에 주안점을 두고 있다. 따라서 외발적 기술혁신 전략을 기본전략으로 하고 있다. 넷째, 기본 정책 방향 측면에서 보면 한국은 테크노파크를 중심으로 하는 구심형 네트워크 구축에 중점을 두고 있다. 이에 비해 중국의 고신기술산업개발구는 점(산업구)에서 시작하여 선(산업대), 면(밀집구)으로 확대하는 원심형 확산 전략을 추구하고 있다. 즉 고신기술산업구끼리 결합하는 10여개의 첨단기술산업대를 형성하고 궁극적으로는 4개의 환발해(環渤海) 첨단기술산업밀집구, 장강유역첨단기술산업밀집구, 동남연해 첨단기술산업밀집구, 유럽-아시아 지역 첨단기술산업밀집구로 확장을 추구하고 있다. 다섯째, 관리기구 측면이다. 한국의 테크노파크는 각 테크노파크별로 독립적인 관리 기구를 가지고 있다. 관리기구가 지향해야 할 공공성과 사업성의 양방향에서 대체적으로 사업성이 미흡한 상황이다. 중국의 경우, 각 고신기술개발사업구별로 관리기구가 있고, 중앙에는 “화거고기술산업개발중심”이라는 총괄기구가 있는 이중 구조이다. 중요한 점은 중앙총괄기구는 공공성 측면에 우선순위를 두고 정부와의 협력을 추진하는 한편, 각 개발구별 관리기구는 철저하게 비즈니스 측면에서 움직이고 있는 것이다. 여섯째, 가치사슬 측면에서 보면 한국의 테크노파크는 R&D에서 생산, 마케팅으로 부가가치 기능이 발전하는 하향식 클러스터링(Downstream clustering)을 암묵적으로 가정하고 조성되었다. 그러나 문제는 하향식 클러스터링에 필요한 초기조건은 R&D에 강점을 갖는 유수의 대학이나 연구 기관이 존재해야 하지만 우리의 경우 초기 조건이 그렇지 않았다는 점이다. 중국의 경우, 하향식과는 반대로 마케팅에서 생산을 거쳐 R&D로 발전하는 상향식 클러스터링을 목표로 조성되었다. 고신기술개발구는 중국시장을 겨냥해 다국적기업들이 몰려들면서 활성화되고 곧 “세계의 공장”으로 변모하기 시작했다. 치열한 다국적 기업들의 경쟁은 중국 시장에서 성공하기 위해 중국적인 제품을 중국 현지에서 현지인들이 연구개발한다는 개념으로 발전하였다. 90년대 후반부터 불기 시작한 중국의 R&D센터 구축 추세는 더욱 가속화되고 있다. 정책적 시사점 한국의 테크노파크가 좀더 혁신클러스터의 역할을 충실히 추진하기 위해서는 첫째, 관련 혁신클러스터 정책을 통합 추진하는 국가프로그램이 필요하다. 중국의 경우, 전국 53개의 국가급 고신기술산업개발구과 지방정부의 120개 고신기술산업개발구를 운영하고 추진하기 위해 광범위한 국가프로그램인 ‘화거계획(Torch Program)’을 추진하고 있다. 이 프로그램은 단순히 고신기술산업개발구와 관련된 사업뿐 아니라 기술개발, 인력양성, 지역활성화, 국가경쟁력 제고 등 지역혁신시스템의 능력 제고를 목표로 하고 있다. 둘째, 하드웨어의 구축 못지않게 소프트웨어적인 지원도 중요하다. 즉 클러스터의 2차 가치사슬에 해당하는 정보, 컨설팅, 금융 등의 강화가 필요하다. 셋째, 관리기구의 사업성 강화이다. 비즈니스 마인드를 가진 리더십의 유입이 심도있게 검토되어야 한다. 넷째, 외발적 기술혁신 전략의 추진이다. 가장 취약한부분이 대외개방성인데, 대외개방을 통해서 외부의 자원을 활용할 수 있는 체제를갖추어야 한다.
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